「深度」迁都“双城记”:破旧立新,印尼要过几道坎?

2019-11-10 18:13:09   【浏览】2764次

记者|潘金华

编辑|曾宇

"雅加达毕竟是一座古城。"34岁的谢义山说。在这里长大,她将很快见证首都“行李”的卸下。

印度尼西亚政府8月份宣布,将在东加里曼丹省北佩纳尚帕萨克和库塔伊卡塔内加拉部分地区建设新首都。建设预计在2020年底前开始,资本搬迁进程将在2024年开始。

对印度尼西亚来说,迁都的话题并不陌生。早在1957年,雅加达建国总统苏加诺就指出,雅加达未来将人满为患,爪哇的经济发展将失去控制,因此提议将首都迁至中加里曼丹省省会帕兰卡拉亚,那里地震和火山爆发的风险较低。在苏加诺、苏哈托、尤多约诺和其他总统都将首都提上日程之后。

印度尼西亚并不是唯一一个考虑迁都的国家。在距离雅加达2000多公里的曼谷,泰国政府也做了同样的计算。今年9月,泰国总理巴育表示,他打算找一个既不太远也不太贵的城市,或将政府迁至曼谷周边,以缓解首都的交通和环境压力。早些时候,他信政府还提议搬到离曼谷100公里的那康那尤。此外,泰国还对重要的农业区北流县进行了可行性研究。

今天,印度尼西亚已经领先其他国家一步,并且已经决定何时何地迁移。但是,回顾其他国家新旧首都“双城记”的教训,迁都真的一帆风顺吗?

历史经验告诉我们,对于停滞不前的老城来说,“走开”不能根除遗留下来的旧病。然而,对于白手起家的新资本来说,财政预算、城市规划、人口迁移和政策落地都面临着复杂的现实问题。

与二战结束后已经实现或计划迁都的国家相比,印尼迁都的计划更加紧迫。

印度尼西亚是世界第四大人口大国,其2.64亿人口中约有60%居住在爪哇岛,该岛仅占印度尼西亚陆地面积的7%。仅雅加达首都圈就有大约3000万人口,人口密度为每平方公里15000人,几乎是北京六个区(2018年为每平方公里8521人)的两倍。

大量的需水量导致地下水的过度开采和地面沉降的加剧。在雅加达北部的部分地区,地面已经低于海平面2到4米,并且继续以每年20厘米的平均速度下沉。印度尼西亚万隆理工学院的地理学家胡里·安德列亚斯(Huri Andreas)曾指出,如果沉降率不变,雅加达北部95%的地区到2050年将被淹没。

由于缺乏合理的规划,雅加达也面临着严重的交通拥堵、城市内涝和环境污染。尽管首都圈每年贡献了近五分之一的国内生产总值(2018年,印尼国内生产总值为1.04万亿美元),仅交通拥堵每年就将带来100万亿卢比(约70亿美元)的经济损失。

居住在雅加达的谢义山在界面上告诉记者,他们的首都已经逐渐成为一个“不方便”的城市,排水系统不完善,地面下沉,交通堵塞严重。她希望雅加达将成为该国的经济中心,就像上海一样。

印度尼西亚政府表示,新首都和雅加达之间的关系将像美国的华盛顿和纽约一样具有行政和经济性质。谢义山说:“如果首都变成另一个城市,一些人会去那里,雅加达的人会更少。”。

然而,雅加达首都特别行政区省长巴斯·单薇认为,迁都不会改变雅加达“封锁城市”的困境,因为拥堵主要来自家庭和私营部门的出行需求,而不是政府活动。巴斯·单薇说,在雅加达1000万人口中,只有9%是政府官员,只有141000辆公务车辆,而登记的私人车辆多达1700万辆。

在4月接受《卫报》采访时,印度尼西亚rujak城市研究中心主任Elisa Sutanudjaja也不喜欢佐科总统迁都的计划。“仅仅搬出去解决不了问题,”苏坦卡加亚说。“雅加达与20世纪60年代的东京非常相似,充满了地面沉降、洪水、自然灾害、人口爆炸等问题。如果你真的想解决这些问题,你应该对症下药,而不仅仅是离开。”

半个世纪前,日本首都东京也面临着严重的地面沉降,每年一度高达24厘米。与雅加达正在推广的海堤建设项目不同,东京政府以极高的人力成本直接供应地下水。在限制开采的同时,也要求企业使用再生水。到21世纪初,东京的地面沉降速度已经减缓到每年1厘米。

事实上,日本在20世纪80年代和90年代也曾讨论过迁都问题。深水良港促进了东京的快速发展,但该市仍面临海啸、大地震甚至火山爆发等自然灾害的风险,人口爆炸引发的诸多弊病也亟待解决。

桥本龙太郎首相计划在离东京60至300公里的地方建立一个新的行政中心,而东京将继续保持其经济和文化中心的地位。然而,由于资本转移到日本带来的实际利益并不明显,这可能导致“高达6万亿日元的财政赤字”。在房地产和金融巨头等“保本”方的持续压力下,该计划最终没有实现。

“雅加达需要从其他失败或不太成功的迁都经验中吸取教训。在过去的100年里,已经有50多个国家搬到了首都,”瓦迪姆·罗斯曼(vadim rossman)告诉《接口新闻》,他是国际商业和经济大学北京门户开放研究所的高级访问学者。

罗兹曼是《首都:发展和迁移的变化和模式》一书的作者。他说雅加达仍将是印度尼西亚最大的城市。迁都不能解决其面临的公共交通问题,也不能消除地震、洪水和地面沉降等灾害风险。因此,围绕其紧迫需求制定战略极其重要。

然而,在罗兹曼看来,至少有一件事需要担心:雅加达仍将保持目前的经济地位。

“许多老首都从新工业中心的崛起中受益匪浅。例如,西德前首都波恩现在已经开发了一个城市名片,其重点是医学研究、替代能源和国际组织的住所,”罗兹曼告诉接口新闻。“既然德国(统一后)将首都迁至柏林后,小城市波恩就能成功,雅加达的经济发展就不用太担心了。”

从另一个角度来看,仅仅雅加达对印度尼西亚来说是不够的。

2018年,印度尼西亚国内生产总值的近80%来自爪哇(58.5%)和苏门答腊(22%),加里曼丹岛仅占8%,而苏拉威西岛、巴厘努沙登加拉岛和马鲁古巴布亚岛等东部岛屿仅占6%、3%和2.5%。只有将首都迁出爪哇,印度尼西亚各地区才有机会实现均衡发展。

新首都之所以位于东加里曼丹省,主要是因为它靠近印度尼西亚的地理中心,地震灾害少,火山活动微弱。与伦敦面积相同的大片林地归政府所有,开发过程不涉及太多棘手的问题,如征地和搬迁。邻近的港口城市巴里巴邦和首都沙马林达也有相当大的基础设施和物流基础。

东加里曼丹省也有巨大的经济增长潜力。印度尼西亚盛产石油、天然气、煤炭、锡、铝土矿、镍、铜、金、银等矿产资源。矿业在印度尼西亚经济中发挥着重要作用,约占国内生产总值的10%。中科一直希望促进矿业的下游发展,出口半成品或国内加工后的成品,以扩大出口,赚取外汇。储量丰富的加里曼丹岛无疑可以成为一个示范区。

罗兹曼告诉接口新闻(Interfaces News),印度尼西亚将首都迁至欠发达内陆地区在后殖民国家非常普遍,巴西、巴基斯坦、土耳其、哈萨克斯坦、缅甸和尼日利亚都有同样的考虑。

像雅加达一样,里约热内卢也是殖民地国家的航运和殖民基地,独立后自然成为巴西的首都,并在接下来的几十年里迎来了人口和经济的快速增长。然而,在此期间,贫民窟、公共安全环境差、交通拥堵等一系列“大城市病”也随之而来,而内陆地区的广袤土地和丰富资源却被忽视了。

20世纪60年代,经历了国内政变、第一次世界大战、大萧条和第二次世界大战之后,巴西迁都的时机终于成熟,一个崭新的现代首都在巴西利亚建成。从那时起,巴西广阔的内陆领土不再封闭,区域经济发展不平衡状况有所改善。从1968年到1973年,基础设施推动的投资增长也创造了经济奇迹,年均增长率超过10%。

经济繁荣当然是可取的,但巴西并非没有成本。20世纪80年代,由于高通胀和债务,巴西经济开始遭受长期滞胀。资本转移引起的对外资的依赖被认为是原因之一。根据当时巴西著名经济学家、前财政部长尤金尼奥·古丁(eugênio gudin)的估计,转移资本的总成本可能达到15亿美元,相当于巴西1960年国内生产总值的十分之一(151.66亿美元)。

后来库比契克总统“五年进步50年”的口号被批评家们戏称为“五年通货膨胀50年”。由于该国的财政储备和外国投资多年来一直处于相对较低的水平,为了完成新资本的建设,库比契克政府只能通过印钞来支持公共支出。结果,价格飙升,私人资本开始流向高增长和高风险行业。

在这样的背景下,巴西利亚还没有发展成为一个完全没有贫民窟的新城市,每个人都有自己的位置,正如库比契克所想的那样。虽然中心地区繁荣有序,但由于过度追求功能分区,其可居住性大大降低,而周围的卫星城市却很拥挤。在设计之初,巴西利亚的计划人口为50万,现在人口已超过280万,加上卫星城已达到400万。

在太平洋的另一边,印度尼西亚现在面临着同样的风险。佐克政府的资本转移项目预计耗资466万亿卢比(约330亿美元),其中19%将来自政府预算,其余来自私人直接投资、国有企业或公私合作。Rozman指出,迁都涉及项目管理、城市规划和融资等诸多环节,粗心大意可能导致数亿美元的损失。

根据国际货币基金组织(International Monetary Fund)的数据,印尼总政府债务占国内生产总值的29.3%,仅为发展中国家平均值的一半,在东盟10个国家中排名倒数第二(仅高于文莱)。然而,在过去五年中,这一比例增加了约6个百分点。

目前,印度尼西亚政府正在起草相关法律草案,并提交议会批准。根据印尼国家发展计划部长班邦(Bambang)的预期,新首都建成后五年内,常住人口将达到20万至30万,十年后将超过100万,然后慢慢增加到150万。

在此之前,政府需要建造一系列设施,如办公楼、住宅、学校等。因此,工作量很大,大型政府项目也容易腐败。

“印度尼西亚的大型项目一般有两条路:第一,注重排场,滋生腐败,但最终能够完成;第二,它是干净的,但是什么也没有建造,”智库国际战略研究所的学者艾伦·康纳利对外交政策说。“佐科面临的挑战是确保他不会将资本转移到前者,但如果持有资金的人觉得无利可图,他们可能不会参与。”

然而,这并不意味着印度尼西亚政府缺乏相应的管理能力。印度尼西亚政治经济简报reformasi周刊制作人兼分析师凯文·欧洛克(Kevin o'rourke)告诉接口新闻,在2004年印度洋海啸之后,印度尼西亚政府还拥有总计50亿美元的国际重建资金。整个过程由一个独立的灾后重建部门协调,所有环节都没有腐败的迹象。

无论如何,迁都——或国家行政中心——确实带来了一些好处。

首先,迁都可以分散外国军事威胁、恐怖袭击和自然灾害动摇国家权力的风险。20世纪60年代,巴基斯坦将其首都从港口城市卡拉奇迁至北部城市伊斯兰堡,其中包括考虑国防需求。伊斯兰堡的位置连接阿富汗、印度、旁遮普和克什米尔,它可以首先对克什米尔的战斗做出反应。

此外,资本的迁移还可以在区域均衡发展的基础上提高原有资本的生活质量,降低国家的行政成本。然而,为了实现这一目标,新都将首先面临“生存”的考验。

Auroch指出,新建的首都经常成为人们“不喜欢居住”的地方。以巴西利亚为例,在这座城市建成后的一段时间里,它更多地是作为一个“办公场所”而存在的。

当时,每周五下午,巴西利亚机场都挤满了周末要去里约热内卢的“新首都人”。在他们看来,巴西利亚既没有独特的口音,也没有独特的美食,也没有自己的艺术、文化和传统,这使得人们很难有城市认同感和归属感。

这种城市身份的缺失也反映在缅甸新首都内比都。2005年,缅甸将其首都从港口城市仰光迁至北部390公里的内比都。当时的军政府没有给出迁都的确切原因。据推测,这可能与风水因素、防止外来入侵和加强对偏远地区的控制有关。但到目前为止,面积是伦敦四倍的内比都仍然被称为“鬼城”。根据官方数据,其人口密度仅为每平方英里339.5人(每平方公里131人),相比之下,伦敦的人口密度为15500人(每平方公里5598人)。

对印度尼西亚这个“人口众多”的大国来说,新首都可能不会变成一个空城。多亏了珊珊,她说她计划在新首都建成后冲过去。“我现在在雅加达当中文老师。我认为新首都刚刚开发出来,很少有人会说中文。我可以在那里找到新的机会。”

但是,在rozman看来,政府应该更加关注新首都及其原住民而不是新移民,并根据当地的实际情况制定积极的计划,而不是简单地强调雅加达存在的问题,把东加里曼丹当成“白板”。印度尼西亚很多人已经担心迁都会加剧东加里曼丹的森林损失,印度尼西亚独特的泥炭地在开发过程中也容易发生火灾和空气污染。

Auroch认为,这些担忧不会成为首都搬迁的障碍,因为泥炭火灾是可控的灾害,该地区已经存在森林砍伐活动。此后,首都周围的森林也将被列为保护区。谢义山的想法是,如果每个人都有环保意识,他们自然会关注新的领域。“说到破坏,亚马逊雨林怎么办?如果你真的关心环境,你会自己去做。”

没有人能预测资本流动的方向,但罗兹曼指出,印尼资本流动成功的关键在于政府能否达成共识并走向终点。

作为警告,韩国在2003年提议将其首都迁至中部地区。然而,经过近十年的运动会,韩国政府终于做出让步,在首尔以南120公里处建立了第二个行政中心世宗特别自治市。此后,由于政策执行不力,世宗无法吸引企业和房地产开发商迁入,政府机构的办事分处也降低了行政效率。

印度尼西亚总统佐科今年5月成功连任,他的任期将持续到2024年。五年不是一个舒适的时间,但在奥洛克看来,至少在迁都的过程中,他不会面临太多的障碍和阻力。

“毕竟,在政府层面,支持佐科的政党占据了议会61%的席位。在社会层面,根据雅加达的经济中心地位,随着新首都的发展,企业也将找到新的商业机会。”

奥拉赫指出,尽管迁都意味着巨额投资,雅加达本身仍有许多基础设施问题有待解决,但印尼人,包括首都居民,普遍理解迁都的必要性,并对总统有足够的信心。

“在佐科上任之前,印尼的大型基础设施项目鲜有突破(私人投资)。直到Zoco政府在2015年颁布土地征用法修正案,情况才得到改善,”Auroch说。

谢天谢地,山也觉得佐克是“值得信任的”:“我们都觉得佐克的话是唯一的,我们一定会做到的。前任总统只谈过这件事,什么都没变,但佐科肯定会这么做。”

此外,她对印度尼西亚人的适应性也非常有信心:“即使有经济波动,我们也会适应它并搬到那里去。肯定会更好。”

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